“十三五”既是實現環境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是負重前行的攻堅期。《國家生態環境保護“十三五”規劃》目前已經形成初稿，并經2016年全國環境保護工作會議討論。與以往的規劃相比，環保“十三五”規劃從邊界到內容都有了較大的變化和調整。

　　環保新背景

　　目前中國多階段、多領域、多類型的環境問題長期累積疊加，主要污染物排放接近或超過承載能力的狀況短期內不會出現根本改變，環境質量差、區域分化明顯、隱患多、風險高，與社會公眾需求和期待差距較大。環境問題已成為全面建成小康社會的瓶頸和短板。近年來中國污染治理力度前所未有，進程加速推進，總體處于環境質量有所改善但問題交織的戰略相持期，表現為以下四大特征。

　　1.容量超載。中國污染物排放逼近或者超過承載，這是對中國資源環境國情的重大判斷。在長期粗放的發展模式下，隨著快速工業化和城鎮化，污染物排放增長快、總量大。另外，近年來因生態空間壓縮破碎，氣象、自然等因素導致承載能力總體下降。分子增加、分母減少導致的容量超載國情短期內不會根本扭轉，生態環境系統的脆弱性、風險性相應明顯加大。為應對硬約束，必須過容量“緊日子”。

　　2. 質量仍差。2015年，以PM2.5濃度50µg/m³(標志著“優質”)為標準，全國338個地級及以上城市中僅76個城市年均值達標。與發達國家標準相比，中國環境質量仍然很差，生態環境成為社會需求強烈的稀缺產品。為改變這種現狀，理論上要明確提供生態產品屬于發展內涵，生態產品具有產權與價值;實踐上要主動適應隨著經濟社會發展水平提高，社會公眾訴求明顯提升的“新常態”。環境質量改善已經成為全面建設小康社會難度最大，但必須采取綜合措施確保完成的任務。

　　3.穩中趨好。主要污染物減排成效明顯，部分地區環境質量有所改善。全國優Ⅲ類水體由1994年的24.9%上升至64.5%，劣V類水體由1999年的37.1%下降至8.8%，大江大河水質改善力度非常大;酸雨面積恢復到20世紀90年代水平，空氣質量改善初見成效。但環境改善的幅度與老百姓的需求仍有較大差距，甚至與感受存在反差。這有認知方式、方法上的問題，也有環境監測點位關注國家生態環境“大系統”與群眾關注身邊生活質量“小問題”之間“錯位”的問題。

　　4. 區域分異。中國區域間工業化進程、資源能源消耗、環境稟賦、污染排放強度差異大，不同區域、流域和城市環境問題分化較大，質量改善步伐不可能“齊步走”、同步達標，全國960萬平方公里不能靠一個“方程式”來解決，全國統一性的總量控制方略要更加服從、服務于差異化環境問題的解決，必須制定、實施更加精細化的環境管理政策。

　　未來，中國面臨一系列艱巨挑戰，但適應生態文明建設需求的體制機制正在建立，全面深化改革、全面依法治國、創新驅動等三大“紅利”逐步釋放。同時，污染物新增排放壓力高位舒緩，全社會保護生態環境的合力逐步形成。我認為，“十三五”期間，機遇和挑戰并存，機遇大于挑戰，是充滿希望、大有作為的戰略機遇期，也是負重前行的關鍵期;既是實現環境質量總體改善的窗口期、轉折期，也是攻堅期。

　　環保新目標

　　環保“十三五”規劃確定的總體目標是：牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以提高環境質量為核心，實施最嚴格的環境保護制度，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰役，強化污染防治與生態保護聯動協同，不斷提高環境管理系統化、科學化、法治化、精細化和信息化水平，加快推進生態環境治理體系和治理能力現代化，確保2020年生態環境質量總體改善。

　　為應對工業化城鎮化發展、資源能源消耗、社會發展等新變化、新轉折，需要從四個方面準確把握、深刻分析、辯證認識未來生態環境的目標。

　　1.國際對比。中國在較低經濟發展水平下解決更為復雜的環境問題，經濟水平、能源結構、產業結構與發達國家相比具有本質區別。中國能源結構中的“高煤”特征短期難以改變(煤占比長期維持在2/3左右)，劣質煤、散燒煤影響大;而美國歷史同期僅為19%，歐洲為30%。中國提出實行PM2.5控制的2012年，人均GDP約5400美元;而美國實行PM2.5控制的1996年，人均GDP為28000美元左右。因此，要正視因資源環境稟賦、能源結構、產業結構等不同而造成的環境改善歷程的差異。

　　2.全面小康。全面建成小康社會的核心要求是環境質量改善。一方面，全面小康是底線型標準，非達標標準或全國總體評價標準，重點應在“兜底”、“補短板”。需要將問題控制在較低、社會能接受的水平，但實際上全國不少區域質量目標應高于此。另一方面，老百姓更關心的是環境改善結果而非過程。相對于大江大河，老百姓更關注身邊環境問題，如小河小溝的黑臭水體防治、灰霾控制、飲用水安全等。因此，要響應群眾呼聲，將環境改善的視角和側重點做相應調整，大小并重、增強針對性。

　　3.總體改善。相比于以往的定性表述，十八屆五中全會提出的要實現“生態環境質量總體改善”目標，是指全國大尺度、大范圍、多要素環境質量改善程度會有一個質變。從穩中趨好變為總體性改善，需要未來五年做出艱巨努力。特別是老百姓對環境質量改善的認可度要明顯加大，需要建立信息公開和社會共治的環境治理新體系，并采取多重措施，實現重污染天氣“降頻削峰”，顯著降低灰霾對年均濃度的“拉升”和公眾心理的“沖擊”。